L’État social actif : entre contrainte et inefficacité

La notion d’activation renvoie, dans le lexique du champ social, à une transformation profonde de notre État-providence qui débute avec les tournants austéritaires au sein des pays industrialisés. Cet État-providence s’est construit autour d’une double représentation sociale : la nécessité d’assurer les citoyens contre les aléas et les risques sociaux, et la socialisation d’une partie des gains de production, au travers des cotisations sociales, redistribuées sous forme de revenus de remplacement (chômage, pensions, invalidité) ou d’assurances sociales (soins de santé, accidents du travail, maladies professionnelles).
La notion d’activation des prestations sociales ajoute une troisième dimension à ce « diptyque » à savoir celle de la conditionnalité de ces droits sociaux. C’est un basculement fondamental de l’organisation de l’État-providence et en particulier de celle des systèmes de sécurité sociale dits « bismarckien » privilégiant la logique assurantielle.

Workfare et troisième voie

Dans leur paradigme originel, les systèmes de sécurité sociale sont construits comme des assurances couvrant des risques sociaux et qui sont octroyées sans autre contrepartie que l’ouverture d’un droit consécutivement à la survenance d’un de ces « risques sociaux » (perte d’emploi, maladie, accident privé ou professionnel, retraite…). L’ajout de cette conditionnalité remet, partiellement, ce principe assurantiel en question puisque le maintien du droit est lié à une ou plusieurs conditions qui viennent s’ajouter au risque social en lui-même.
La transformation de l’État-providence en État social actif débute dans les années 1970 avec l’apparition du concept de workfare¹, concept importé des États-Unis par la révolution conservatrice de Margaret Thatcher au Royaume-Uni, qui lie l’octroi de droits sociaux progressivement à une obligation, pour leurs bénéficiaires, de travailler ou de se rendre « actifs » sur le marché de l’emploi.
Si la paternité idéologique du workfare et de l’activation appartient à la droite conservatrice, sa mise en œuvre, dans les systèmes de sécurité sociale « continentaux », a été régulièrement l’apanage de partis de gauche ou de centre gauche. Cette conversion idéologique au workfare date de la fin des années 1990 et correspond à un momentum assez important dans l’histoire de la social-démocratie européenne. Tournant le dos à une partie de ses « fondamentaux » (concertation sociale, régulation active de l’économie de marché, primauté du droit du travail), celle-ci se convertit, pour partie, à une série d’éléments structurants du néolibéralisme. Ce concept dit de la « troisième voie » est mis en œuvre, dans un premier temps, par le Labour qui revient au pouvoir en 1997 sous la direction de Tony Blair. Le Premier ministre anglais de l’époque s’inspire très largement des travaux du sociologue Anthony Giddens, qui est la principale référence scientifique de ce nouveau cadre idéologique.
Les premières « intégrations » en Belgique des principes de l’État social actif débutent notamment dans le cadre de la loi organique du 8 juillet 1976 sur les CPAS ou encore de l’introduction des premières dispositions d’activation des allocations de chômage (ACS, création des ALE, programmes de transitions professionnelles) et précèdent de ce fait l’apparition de cette « troisième voie ». Franck Vandenbroucke, actuel ministre des Affaires sociales et de la Santé, est le principal inspirateur, au tournant des années 2000, du concept d’État social actif.

Passif, actif et proactif…

Sur le plan théorique², Franck Vandenbroucke considère que l’État providence traditionnel est un État social « passif » dans la mesure où il n’enclenche ses protections que lorsque le risque social survient. L’État social actif se veut lui « proactif » et intervient en amont du risque social grâce à un investissement sur les personnes et l’appel à leur responsabilité personnelle. Il étend d’ailleurs cette notion de responsabilité personnelle à l’ensemble des intervenants du champ social et pas seulement aux « assurés ». C’est ainsi que les corps intermédiaires sont, dans cette optique, comptable de la réalisation d’obligations de moyens voire de résultats dans le cadre de leurs missions légales au sein de la Sécurité sociale.
L’État social actif complète les dispositifs de l’État social « traditionnel », articulés autour de revenus de remplacement, par des mesures visant à « activer » leurs bénéficiaires. Au centre de l’idée d’État social actif, on trouve une autre notion essentielle, celle de « piège à l’emploi ». Les allocations sociales de l’État social « passif » seraient devenues des freins à l’accès au marché du travail et décourageraient leurs bénéficiaires à retrouver un emploi.
Sur un plan politique, Franck Vandenbroucke et son parti, le SP.A devenu entretemps Vooruit, introduiront trois grandes réformes inspirées du concept dans le cadre des accords de gouvernement fédéral en 1999 ³ et en 2003⁴ et qui seront poursuivies par les gouvernements :
Le dispositif d’activation du comportement de recherche d’emploi des chômeurs, la dégressivité des allocations de chômage et la réforme des allocations d’insertion⁵.
Le parcours individualisé d’intégration sociale (PIIS) qui impose un encadrement assez strict de l’octroi du revenu d’intégration sociale (RIS).
La réforme de la réadaptation socioprofessionnelle des bénéficiaires d’indemnités d’incapacité de travail, d’invalidité, d’accidents du travail et de maladies professionnelles (connue désormais sous le vocable de « retour au travail des malades de longue durée », du moins pour les aspects relatifs à l’assurance maladie-invalidité) ⁶.

L’État social actif en Belgique : un bilan

L’État social actif, tant sur le plan théorique que politique, est vu comme une manière de « sauver » les États-providence de la crise dans laquelle la fin brutale de l’essor économique des Trente Glorieuses les a plongés. Il s’agit là d’une énième application du slogan TINA (There Is No Alternative). Selon cette idée, la fin d’un État social financé par la croissance des gains de productivité implique, par définition, des réformes structurelles qui font peser les efforts de leur sauvetage sur ses usagers (et subsidiairement sur les corps intermédiaires qui ont pour mission de le mettre en œuvre sur le terrain).
Ces réformes structurelles reposent sur deux postulats et un raisonnement qui sont contestables :
La fin du « plein emploi » serait la principale cause de la crise financière de l’État social traditionnel. Sa seule voie de (re)financement repose sur une hausse du taux d’emploi et, par conséquent, des cotisations sociales.
Les revenus de remplacement, sans le corolaire de l’activation, décourageraient leurs bénéficiaires de retourner vers le marché du travail.
Le raisonnement sous-jacent à ces deux postulats est relativement limpide : conditionner les revenus de remplacement (allocation de chômage, d’invalidité, revenu d’intégration sociale) à des obligations de recherche d’emploi (voire de travail) est le principal levier de « remise » à l’emploi de leurs bénéficiaires.
S’agissant du taux d’emploi, le raisonnement utilisé est simple, voire simpliste. La faiblesse récurrente de ce taux en Belgique (inférieure à la moyenne de l’Union européenne) est utilisée comme principal indicateur justifiant toutes les politiques contraignantes en matière de remise au travail.
Cet indicateur ne donne pourtant qu’une vision assez statique de l’évolution de l’emploi et fausse les comparaisons internationales en ne faisant pas de distinction entre emploi à temps plein et à temps partiel (dont le taux est plus élevé aux Pays-Bas par exemple qu’en Belgique). Ou en prenant en considération dans d’autres pays comme l’Allemagne des emplois sous-payés, soumis à une dérégulation complète du marché de l’emploi.
Le taux d’emploi en Belgique s’élevait fin 2024 à 72,3 % de la population. C’est une hausse assez conséquente par rapport à son niveau de 2000 (65,8 %). On pourrait en conclure que cette augmentation est le fruit des politiques d’activation qui ont été mises en œuvre depuis cette date. Cette affirmation est cependant purement performative. En réalité, l’augmentation de ce taux d’emploi répond à une autre réalité : l’augmentation de la participation des femmes au marché du travail. En effet, si le taux d’emploi des hommes est resté remarquablement stable, passant de 75,5 % en 2000 à 76,3 % en 2024, celui des femmes a augmenté de manière spectaculaire en passant, sur la même période, de 56 % à 68,3 %. Rien ne permet de conclure que l’évolution, favorable, du taux d’emploi en Belgique est imputable aux différentes réformes structurelles inspirées par l’État social actif et intervenues dans l’assurance chômage depuis 2000. Aucune évaluation de ces réformes n’a permis de conclure à leur efficacité. C’est même plutôt à des conclusions inverses auxquelles l’Onem est arrivé en considérant, après dix ans, que la dégressivité des allocations de chômage n’a eu aucune conséquence notable sur le retour au travail des demandeurs d’emploi ⁷.

Sanction et précarisation

On peut donc tirer, à ce stade, une première conclusion : la mise en place progressive de l’État social actif n’a eu aucune incidence sur l’augmentation du taux d’emploi en Belgique et a donc, essentiellement, démontré son inefficacité. Loin de décourager les partisans du workfare, ce constat ne fait qu’amplifier leur appétit pour la contrainte et la sanction des personnes sans emploi. La coalition Arizona s’est en effet lancée dans une réforme encore plus dure que les précédentes des allocations de chômage en procédant, à peine installée, à leur limitation à deux années. On peut parier que, pas plus que les précédentes, cette réforme n’aura d’incidence favorable sur le taux d’emploi.
À rebours de ces arguments purement idéologiques qui accompagnent le déploiement de l’État social actif, une approche rationnelle et scientifique de celui-ci tend à démontrer qu’il est non seulement globalement inefficace en ce qu’il n’a pas eu d’impact sur l’évolution du taux d’emploi en Belgique, mais qu’il est, de surcroît, nuisible pour les bénéficiaires de la protection sociale. Ce constat, étayé depuis très longtemps par la littérature scientifique ⁸, est alimenté de manière globale par le lien entre la précarisation que génèrent des politiques basées sur la sanction, la dégressivité des allocations voire l’exclusion pure et simple des dispositifs de protection sociale et la dégradation de la santé des personnes exposées à cette précarisation.
Et concernant le cas particulier des réformes menées en Belgique dans l’assurance chômage, un lien direct et causal a même été établi par une étude scientifique très robuste entre les politiques d’activation (principalement les contrôles de comportement actif de recherche d’emploi et les sanctions afférentes) et le basculement vers les indemnités d’incapacité de travail/invalidité d’une partie des demandeurs ainsi « activés⁹.
Il ne s’agit évidemment pas de mettre en débat l’importance de l’emploi et du travail comme facteurs d’émancipation sociale. Et de ce fait, abandonner l’idée que le droit au travail et à l’emploi est un droit humain fondamental, garanti par des instruments juridiques internationaux, et ce, tant pour les travailleurs et travailleuses valides que moins valides. Il est cependant urgent de remettre le dogme de l’État social actif au centre d’un vaste débat politique et sociétal.

1. M. Simonet, « Le workfare ou la mise au travail gratuit des allocataires de l’aide sociale », Regards croisés sur  l’économie, 27(2), 2020.
2. A. Franssen, « État social actif : une nouvelle grammaire des risques sociaux », Les ambivalences du risque (éd. Y. Cartuyvels), Presses universitaires Saint-Louis, 2008.
3. Gouvernement Verhofstadt I.
4. Gouvernement Verhofstadt II.
5. Les deux dernières mesures ont été adoptées sous le Gouvernement Di Rupo et amplifiées par le Gouvernement Michel.
6. La réforme des trajets de réintégration a été entamée (dans une perspective purement volontaire) par L. Onkelinx, ministre des Affaires sociales en 2012, et poursuivie (avec un tournant nettement plus contraignant) par M. De Block en 2016 et F. Vandenbroucke en 2021 puis en 2025.
7. M. Segaert, N. Nuyts, Dix ans de dégressivité renforcée des allocations de chômage – Évaluation de l’impact sur les transitions vers l’emploi et sur les dépenses sociales au cours de la période 2010-2020, Direction statistiques, budget et études, www.onem.be.
8. Voir notamment E. La Rosa, Santé, précarité et exclusion, Presses universitaires de France, 1998.
9. O. De Brouwer, E. Leduc, I. Tojerow, “The consequences of job search monitoring for the long-term unemployed: Disability instead of employment?”, Journal of Public Economics, Vol. 224, 2023.